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                                            農業國內支持與國際貿易爭端:一個案例的分析與思考

                                            2019-08-06 02:45:53 對外經貿實務2019年7期

                                            李娟

                                            摘 要:2016年9月,美國對中國特定農產品支持向WTO爭端解決機構提出訴訟,經過2年多的調查、取證、應訴和審理,2019年3月1日,WTO專家組駁回了美國對中國玉米補貼的訴求,其他農產品做出了對美國有利的裁決。通過該案的裁決結果,我國應該認真分析和總結。在未來,我國應該統一農業國內支持政策制定過程及程序,削減各類短期性補貼的使用頻次和范圍,全面改革農業國內支持體系,建立農業保險為主體的支持模式以及充分利用“藍箱”政策在生態文明建設中對農戶收入支持的效應。

                                            關鍵詞:農業國內支持;貿易爭端;案例;農業補貼

                                            2016年9月,美國通過WTO秘書處正式發起對中國的小麥、秈稻、粳稻、玉米和部分生產者補貼的訴訟。美國認為,中國政府對上述農產品及生產者在2012-2015年的補貼違背了WTO《農業協定》的相關規則以及中國加入WTO所做的承諾,導致了這些農產品在國際市場上價格大跌,進而降低了美國同類農產品在國際市場上的競爭力。經過2年多的訴訟,2019年3月1日,WTO爭端處理委員會(DSB)駁回了美國對玉米補貼的訴訟,認可了美國對中國小麥、秈稻、粳稻以及生產者補貼違背了《農業協定》補貼規則,做出了對美國有利的裁決。自從中國加入WTO以來,美國對中國農產品補貼發起了14次訴訟,前13次均因為中國市場經濟地位不確定而不了了之,但這次美國勝訴了。該案件所展現出來的中國農業補貼政策及計算方式與WTO規則的沖突,是值得我們警醒的。同時,面對WTO規則的束縛,我國農業補貼政策應該如何規避?本文將以本案為中心,分析中國農業國內支持政策與WTO規則的沖突以及如何避免以后沖突的發生。

                                            一、案件的訴訟過程及爭議焦點

                                            (一)訴訟過程

                                            2016年9月13日,美國國務院正式向WTO秘書處提出對中國小麥、玉米、秈稻、粳稻的農業補貼以及生產者補貼提出磋商要求,WTO爭端處理委員會接受了美國的要求。9月29日,歐盟向WTO爭端處理委員會申請加入磋商過程,得到了同意;9月30日,泰國、加拿大、澳大利亞三國也要求加入磋商進程,也得到了WTO爭端處理委員同意;10月5日,菲律賓也要求加入磋商過程,并得到了同意。10月12日,中國政府致函DSB,表示認同上述國家加入中美關于國內農業支持爭端的磋商過程。10月15日,美國政府認為多邊磋商機制并未取得實際效果,要求DSB成立專家組來審理此案。中國政府對美國要求專家組審理表示強烈抗議。12月16日,DSB召開專家組審理前的預備會議,中國代表出席會議并堅持認為中國政府對于上述農產品補貼及農戶補貼是符合WTO規則要求的,并表示要及時捍衛中國在國際貿易中的權利。面對中國強硬態度,DSB決定暫緩成立專家組。到2017年1月25日,基于美國的強硬態度,DSB決定成立專家組,開始正式受理美國訴中國國內農業支持一案。2月25日,專家組成員遴選完畢,美國政府在提交給專家組的訴求意見中表示,中國政府對于上述農產品補貼及農戶補貼違背了WTO《農業協定》的要求,并違背了中國加入WTO時候的削減承諾,超出了中國應有的市場價格支持范圍。中國政府表示,中國對上述農產品補貼及農戶補貼是符合《農業協定》要求的,并未超出WTO規則的限制,美國對中國上述農產品的訴訟是在挑戰WTO規則。

                                            該案件進入司法程序之后,美方積極舉證,中國積極應訴,經過2年多的調查取證。DSB專家組在2019年3月1日公布了裁決結果,駁回美國對中國玉米補貼及玉米生產者補貼的訴求,支持美國對中國小麥、粳稻、秈稻補貼及生產者補貼的訴求,認為中國在這三種農產品補貼方面違背了WTO規則,對國際農產品市場價格造成了較大的扭曲,損害了其他貿易伙伴的合法權益。

                                            (二)爭議焦點

                                            該案件涉及到的國際法條文包括WTO制定的《關于爭端解決規則與程序的諒解》(DSU)中的第1條、第4條;WTO《農業協定》中的第19條以及《1994年關稅與貿易總協定》的第22條。美國國務院最初向WTO秘書處提出的磋商請求,就是依據上述法律條文而提起的。美國的訴求是,中國政府對于上述幾種主要農產品的補貼及農戶補貼違背了《農業協定》的要求,簡而言之,即中國政府對于這幾種農產品提供的補貼超過了《農業協定》綜合支持量(AMS)中的承諾水平,中國AMS的微量允許是8.5%。那么,美國對中國玉米、秈稻、粳稻、小麥等特定農產品補貼訴求,實際上就是認為中國對這些特定農產品補貼超過了該類農產品一年生產總值的8.5%,故違背了《農業協定》的規定。為了佐證其訴求,美國政府向DSB提交了中國政府從2001-2015年間出臺的各項國內農業支持的法律法規及政策文本,包括每年的中央1號文件、國務院關于農業改革的各項規定,特別是我國政府關于糧食收購、流通等領域的法規及政策,以及地方政府關于實施中央政策各項實施意見。這些均成為美方控告中國農業補貼違背WTO規則的主要證據。

                                            二、WTO規則對中國農業國內支持政策的要求及中國具體實施情況

                                            (一)WTO規則對中國國內農業支持的要求

                                            1、中國政府國內農業支持的內容與規范必須要遵守WTO《農業協定》對于所有成員國的一般性要求。這些一般性法定義務主要涉及到1993年烏拉圭回合談判達成的農業補貼削減承諾13個具體方面,包括21個法律條文以及5個相關附件,特別是《農業協定》中第6、7兩條。就《農業協定》對國內農業支持的要求,農業補貼措施可以分為兩類:一是不會扭曲生產及市場的“綠箱”及“藍箱”政策;二是可能會引起市場扭曲的,需要各國做出削減承諾的“黃箱”政策。美國訴中國農業國內支持這個案件,正是指控中國政府違背了WTO的“黃箱”政策,控告的法律依據就是《農業協定》。

                                            對于中國國內農業支持幅度而言,在農業支持總量方面不能超過綜合支持量允許的范圍。換言之,特定農產品的“黃箱”支持不能超過該產品一年產值的8.5%,非特定農產品“黃箱”支持不能超過國內年度農業生產總值8.5%。如果超出了8.5%,就需要削減,也就是違背了《農業協定》的要求。

                                            2、中國在2001年加入WTO的時候,向WTO秘書處提交了《中國加入世界貿易組織議定書》,該議定書是正式的法律文件,對中國具有法律效力,也是中國政府必須遵守的正式法律淵源。該議定書中對農業國內支持有如下之規定:第一,中國政府對于國內農業支持所作出的承諾及減讓計劃,必須要符合《農業協定》關于“黃箱”政策的要求,中國不會向任何農產品提供出口補貼;第二,中國在8年的過渡期內(截止到2009年11月9日),向中國農業部門中的國有貿易企業、民營企業以及這些企業之間的貿易提供財政支持,必須要向WTO秘書處提交信息通報,由WTO貿易政策審議機構就中國政府通報作出合規審查。

                                            (二)中國農業補貼實際執行情況

                                            本案件中,美國政府對中國農業國內支持政策的指控,其焦點是認為中國在2012-2015年對特定農產品支持超出了微量允許的水平。中國政府對糧食的直接補貼是從2007年開始實施的,從2007-2015年,糧食直接補貼的數據比較穩定,基本上是保持在149-151億元之間,2016年則下降到141億元。農資綜合補貼是從2006年開始實施的,2006年的時候僅為120億元,從2012年開始大幅度上漲,基本上穩定在1100億元左右,2015年下降到1071億元。農資綜合補貼從增幅上看,2007-2012年之間增長幅度較大,成為我國國內農業支持最為重要的補貼。良種補貼實施于2004年,當年的補貼數額僅為29億元,從2009年開始基本上穩定在219億元左右。農機購置補貼實施于2004年,當年僅為1億元,從2007年開始增長,到2015年達到了236億元。從整體上看,中國政府實施的四類農業補貼(對非特定農產品的支持),盡管在過去的10余年時間內保持了高速增長的態勢,但在年度農業生產總值中所占比例并不大,最高的是2009年,也只有3.84%,2009年以后開始下滑,到2015年僅為2.96%,并未超出AMS所規定的8.5%。

                                            就美國起訴的內容看,認為中國對特定農產品,即玉米、秈稻、粳稻、小麥等支持超過了微量允許的標準。WTO農業委員會在2015年發布了《中國2004-2014年間國內農業支持的信息通告》,通過這幾年的通告看,美國起訴的幾種特定農產品的補貼也并未超出該產品年度生產總值的8.5%,基本上是保持在3-5%之間。但美國不同意中國的計算方法,認為中國對于特定農產品支持還有較多的隱性補貼,包括糧食最低收購價等。但對于糧食最低收購價,中國政府并未向WTO秘書處通報。此外,因為土地流轉的原因,中國政府的補貼是發放給生產者,而不是發放給土地承包人,但在計算的時候卻是按照承包人與生產者進行聯合計算?;谝陨戏N種,美國認為中方的計算方法并不令人信服,而此次DSB專家組審理意見也支持了美方的觀點。

                                            三、中美農業貿易爭端產生的原因以及本案中國的應訴措施

                                            (一)中美雙方的分歧以及背后的原因

                                            其一,美方的本次訴訟是對中國的一種報復。實際上,中美之間的農業貿易爭端一直是存在的,表面看是由于特定農產品國內支持引發國際市場價格波動所致,實際上則是中美兩國長期以來的農業貿易摩擦所引起的。美國之所以會發起對中國特定農產品支持的訴求,背后有美國利益集團在推動。從2013-2014年,國家質檢總局和海關總署已經從美國進口的多起玉米及其制品中檢測出MIR162轉基因成分,僅在2014年5月份,中國海關部門就退貨135.9萬噸,銷毀玉米制品156萬噸。2016年7月,深圳海關又查獲了一批來自于美國的玉米豬飼料,共計54萬噸,經過檢測,這部分飼料中帶有我國農業部明令禁止的MON89034轉基因成分,深圳海關很快就做出了退貨處理。在過去的幾年內,美國優勢農產品不斷被中國海關和質檢部門退貨或銷毀,美國政府認為中方的行為嚴重損害了美國農業的利益,部分農業集團認為這是中國政府故意推行貿易保護主義的“陰謀”行為。因此,在本案2016年提出磋商之際,得到了美國部分農業利益集團的支持。

                                            本案之所以進入WTO的司法程序,是美國政府著力推動的結果,背后帶有一定的政治意圖。從2013年開始,美國對華農產品出口就呈下滑態勢,特別是其優勢農產品包括大豆、玉米、小麥等。在美國農業利益集團看來,這是中國故意加大對特定農產品保護所導致的,破壞了多邊貿易原則。因此從2014年開始,美國谷物協會、美國小麥協會等農業利益團體就不斷游說美國政府要加大對中國的起訴力度。顯然,美國農業利益集團游說美國政府的目的就是為了向中國施壓,進而實現擴大出口并遏制中國政府減少美國出口到中國同類產品的農業補貼。美國政府在2016年起訴中國的時候,贏得了傳統農業州國會議員們的大力支持??梢?,訴訟背后的政治目的是明顯的。

                                            其二,中美雙方在中國農業補貼統計、分類及計算上存在分歧??陀^而言,WTO的《農業協定》、《補貼與反補貼協定》中對各國農業補貼做了較為細致的分類以及有明確的統計與計算方法。但我國對農業補貼的分類較為籠統,計算方法也與WTO的規定不一致。比如就良種補貼而言,我國在分類的時候是將其納入到非特定農產品支持中,計算方法也是按照我國年度農業生產總值中的比例確定的。如果按照這個計算方法,良種補貼并未超出微量允許的8.5%的水平。但美方認為,良種補貼不能按照非特定農產品支持計算,而是應該納入到特定農產品支持這一類中,因為良種補貼是針對特定作物而發放的,而不是基于農戶或產量發放的。如果中國政府將良種補貼作為特定農產品支持,其補貼力度的總量就能夠超過微量允許的8.5%的水平。美國認為中國政府這種規避WTO的做法帶有較強的隱蔽性,不符合WTO關于農業補貼透明度的要求?;诖?,美方認為中國政府在農業補貼分類、統計及計算方法存在較大的含混性,無法令人信服。

                                            其三,中國農業補貼信息發布的不透明及溝通的不暢通是引發分歧的重要因素。具體而言:中國對年度農業補貼總量以及各類補貼所在比例等公開信息發布不夠透明和細致。盡管中國每年都會向WTO秘書處提交國內農業支持的通報及相關統計數據,農業部每年也會公布農業補貼執行的具體數據。但客觀看,這些數據一方面內容較為模糊和籠統,沒有按照《補貼與反補貼協定》的要求進行細致的分類和計算;另一方面中國對農業補貼統計數據的更新較為緩慢,無法及時向WTO多邊貿易伙伴公開相關數據,加深了美國對中國農業補貼不透明的固化認知。

                                            我國地方政府各部門在執行農業補貼的時候缺乏信息溝通及協調。自從加入世貿組織以來,中國政府陸續建立了糧食直補、良種補貼、農機購置補貼以及農資綜合補貼等國內農業支持體系。如果按照WTO《農業協定》的規定,這四類補貼均屬于“黃箱”政策范圍,均與種植面積、產量等掛鉤,對生產及市場具有扭曲作用。但從實際執行情況看,上述四類補貼又不能完全歸屬于“黃箱”政策。國務院一再強調,這四類補貼應該直接發放到農業生產者手中,計算方法也應該與種植面積、價格、產量等掛鉤。但各地政府在執行的時候為了圖方便,在發放的時候直接按照土地承包登記的姓名發放到承包人手中,這就導致了在土地流轉的時候,承包戶因為不種地還能領取補貼。如此一來,中國農業補貼就變相成了收入支持,這實際上是一種“綠箱”政策。這樣不僅降低了農業補貼的實際效果,還增加了本屬于“綠箱”政策的補貼占用了“黃箱”政策的空間。這就導致了中國農業補貼空有“黃箱”之名,但并未有“黃箱”之實,實際上對生產的支持力度不如美國認為的那么大,自然對市場的扭曲程度也比較小,但美國對此并不了解。

                                            (二)本案中國的應訴措施

                                            第一,中國政府積極應訴,在過去兩年內多次與專家組、美國政府進行溝通與磋商。在過去的兩年多時間內,中國政府加強與專家組、美國政府的磋商,其目的是希望它們認可中國政府對于農業補貼的分類方式。首先,中國政府在應訴過程中,承諾以后要嚴格按照《農業協定》的規定,細化中國農業補貼的分類,并在四類補貼之下再進行二級分類,并作出特定農產品與非特定農產品的細分,確定各類補貼在特定農產品和非特定農產品年度總值以及年度農業生產總值中的具體比例。其次,美方認為中國對于玉米、小麥、秈稻、粳稻的最低收購價是屬于典型的“黃箱”政策,本質是一種價格支持。針對這個問題,中國在應訴過程中,充分運用了《農業協定》的規則,認為如果成員國政府運用公共財政補貼來維持糧食安全或糧食儲備安全,此種價格補貼是屬于“免于減讓”范疇。但這個“免于減讓”指的是,各國政府為了保證糧食安全,可以用公共財政來支持糧食儲備,但不能以最低或最高收購價的形式來扭曲市場。因此,專家組認為,中國政府對上述農產品提供的最低收購價是一種價格支持,不屬于《農業協定》的“免于減讓”的范疇。

                                            第二,中國政府在應訴的過程中,向WTO秘書處提交了2011-2014年的對特定農產品支持的總量及比例等數據。中國政府提交這幾年的數據,目的就是要充分利用WTO對于特定農產品支持的政策空間。美方在答辯中認為,中國政府盡管補交了這幾年的數據,但之前未能通報,屬于不透明運作??陀^而言,中國政府向WTO秘書處提交的補貼數據及比例,確實沒有違背WTO規則中微量允許8.5%的限度。但美國政府向專家組提交了中共中央、國務院歷年的政策文件,并將這些政策文件中的具體內容作了細致的區分,將其中隱含的補貼內容一一列出。但這些內容,中國并未向WTO秘書處提交,在公開的數據中也沒有顯示。盡管中國以發展中國家的身份,向“黃箱”政策延伸空間,但美方認為中國獲得了市場經濟地位,不能將對特定農產品補貼計算到非特定農產品補貼上。專家組最后也認可了美方的觀點。

                                            第三,中國政府在應訴過程中按照中國農業補貼執行的實際效果做出了積極抗辯。平心而論,如果中國政府將中共中央、國務院各類農業改革中的隱形補貼和主糧的最低收購價等全部計算在內,“黃箱”政策的微量允許水平有可能是超出8.5%的。但由于我國政府對于農業補貼細化程度不夠,以及在發放過程中存在較大的問題,專家組認為中方違背了加入《農業協定》時候所做出的削減承諾。但中國堅持認為,糧食直補、農資綜合補貼,這兩項是發到了種植戶手中而不是承包人手中,應該是“綠箱”范疇。但專家組要求中國提供全國土地流轉的具體數據以及各地發放過程的報表,因很多地方政府在發放的時候并未造表登記,而且對土地流轉未能及時收集相關信息,導致中國政府無法向專家組提供。這也是導致中國敗訴的一個重要原因。

                                            四、幾點啟示

                                            (一) 統一農業政策制定過程與程序,建立專門的爭端應對機構

                                            我國在國內農業支持體系方面的行政管理體制是一種“九龍治水”的分散體制,農業政策的制定、執行涉及到多個部門。比如對主糧的最低收購價政策在制定、執行過程中會涉及到農業農村、財政、發改委、糧食與物資儲備等部門。我國這種分散性的決策方式,不利于各個部門就農業補貼實施情況進行溝通。地方政府在執行的時候更是因為部門分散,信息溝通渠道不暢,很難確定農業補貼的歸箱屬性、總量及比例。如果在農業政策制定的過程中能夠統一決策,統一統計和計算,不僅可以保證信息公開、透明和順暢,還能夠做到對數據的精準統計,更是能夠較好地應對國際貿易爭端。國際貿易爭端解決是個專業性、復雜性極為突出的過程,我國政府應該組建專門的部門,任用熟悉國際法、WTO法以及WTO爭端解決的專門性人才,加大對《農業協定》模糊條款以及規避方式的研究,充分利用WTO規則來為我國爭取合法權利,進而能夠在爭端解決中掌握主動權。

                                            (二)全面改革我國國內農業支持體系,推動農業補貼與WTO規則的相適應

                                            我國現行的四大農業補貼以及糧食最低收購價政策,可以說是無限接近《農業協定》中微量允許的8.5%上限。因此應該逐步減少各類短期性的農業支持或是臨時性的價格支持政策,重新明確農業國內支持政策與生產、市場的關系,全面改革農業國內支持政策。美國的農業國內支持體系可以為我國提供借鑒,自從2014年以來,美國將農業保險制度作為農業國內支持的主導政策,用農業保險取代了原來的價格支持和反周期補貼。我國可以建立農產品目標價格保險以及收入保險等支持政策,如此既能夠規避WTO規則,還能夠將農業支持與生產面積、產量的等要素掛鉤。農業保險政策是《農業協定》附件2中所允許和鼓勵的,對生產及市場的扭曲程度比較小,同時還能夠避開微量允許的約束。對于我國而言,在農業補貼和價格支持無限接近微量允許的前提下,選擇農業保險作為國內農業支持政策的主體是有必要的。況且,我國農業保險市場已經成為僅次于美國的全球第二大市場,具有一定的農戶基礎,推行起來也比較容易。而政府也可以將原來的農業補貼以保費補貼或保險經營管理補貼的形式發放,進而可以起到較好的間接性支持。

                                            (三) 充分利用好“藍箱”政策的空間,減少“黃箱”補貼使用范圍

                                            “藍箱”政策是基于生態保護包括退耕還林、退耕還草等對農民發放的但可以“免于減讓”的補貼。我國正在大力推進生態文明建設,“藍箱”政策的使用對于生態文明建設具有積極的促進作用。此外,“藍箱”政策是完全依賴于公共財政支持,可以與面積等掛鉤,直接發放到農戶手中,能夠起到“綠箱”的收入支持作用,還能夠避免我國“黃箱”政策執行中的矛盾性。 “藍箱”政策在美國等發達國家有著廣泛的使用,對農業生產者的收入支持力度最大。因此,在大力構建生態文明建設的今天,通過“藍箱”政策的實施,既能夠避開WTO規則的限制,還能夠推進退耕還林、退耕還草的順利開展。但“藍箱”政策實施有兩大制約:一是補貼必須是完全來自于公共財政,這與“黃箱”、“綠箱”有所不同,對政府公共財政壓力是個挑戰;二是“藍箱”政策主要是限于生態改造等方面,盡管與我國當下推行的鄉村振興戰略中農村生態環境改造有較好的適切性,但可能會在一定程度上影響糧食自給率。這兩個限制條件是我國在改革農業國內支持政策體系時需要慎重考慮的。

                                            參考文獻:

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