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                                            中美貿易摩擦樣態分析及應對路徑

                                            2019-08-06 02:45:53 對外經貿實務2019年7期

                                            周莉

                                            摘 要:2018年7月6日,一船狂奔的飛馬號大豆揭開了中美貿易摩擦白熱化的序幕,游弋在大連港附近長達數月之久的飛馬號成為中美貿易戰第一個結晶品。美國違反世貿規則發動了經濟史上最大規模的貿易戰,數額從500億美元到2000億美元,進一步到了5000億美元,其為典型的貿易霸凌主義。中美貿易摩擦從鋼鐵之爭,到301條款發起調查,最終關稅升級戰,其背后顯示著中美貿易摩擦的不同樣態以及深層次原因。

                                            關鍵詞:貿易摩擦;中美貿易;加征關稅

                                            一、中美貿易摩擦歷程梳理

                                            (一)232調查引起的中美鋼鐵之爭

                                            2017年4月,美國對中國鋼鐵產品依據1962年《貿易擴展法》第232條款進行國家安全審查,2018年2月發布232調查報告認定進口鋼鐵和鋁嚴重損害美國國家安全,3月加征25%和10%的關稅。面對美國發難,中國依據WTO組織《保障措施協定》發布了針對美國232措施中止減讓產品清單,對美國出口到中國的干果以及無縫鋼管等產品征收15%關稅,對回收鋁及豬肉制品加征25%關稅,同時保留了征稅措施隨時進行調整的權利。

                                            (二)301條款引起的中美知識產權之爭

                                            2017年8月,美國依據《1974年貿易法案》第301節就中美貿易中知識產權、創新技術轉讓等領域是否歧視對中國調查。2018年3月美國發布301調查最終報告,認定中國在該領域存在歧視以及不合理情況,隨即4月發布價值500億美元,涉及1300余項的“擬征稅清單”。中國被迫針對原產美國進口的高粱發起臨時反傾銷措施。美國隨即公告禁止向中興銷售高端軟件及零件,為期7年,立即執行。5月19日中美雙方達成不打貿易戰共識,中美貿易摩擦緩解。但隨后不久特朗普發表聲明6月15日將會宣布對包含產業重大技術的產品,大多與“中國制造2025”有關的醫療器械、高鐵設備、生物醫藥、新材料、農機裝備、工業機器人、信息技術、新能源汽車以及航空設備等約500億美元的進口產品征收25%的關稅,中美貿易摩擦引發。7月6日“擬征稅清單”的清單一中818項產品340億美元的自中國進口產品開始征收25%進口關稅,中美貿易摩擦進一步擴大。

                                            (三)301條款升級引起中美貿易全面之爭

                                            2018年7月10日美國宣布額外對6000余種2000億美元的中國商品加征10%的關稅,清單近200頁涉及具體產品名稱及類目極其繁雜,幾乎包括衣食住行、輕工業、機械制造、生活日用品等各方各面。作為反制措施,8月3日中國針對美國進口的約600億美元的產品加征5%—25%不等的四級稅率,并列明詳細清單進行反擊。2019年2月25日,美方宣布推遲原定的3月1日起對價值2000億美元中國輸美商品提高關稅的期限。3月底至4月底,中美兩國進行了3輪高級別磋商,取得實質性進展。中美雙方達成停止相互加征新的關稅共識情況下,美國宣布于2019年5月10日起將2000億美元自華進口商品關稅從10%上調到25%,同時也在與包括歐盟、日本、印度等國進行貿易談判,以期對中國形成貿易“圍剿”。中美貿易摩擦進入全面化。

                                            二、中美貿易摩擦樣態及背后原因

                                            (一)美國利用司法立法、行政綜合手段發起征稅措施

                                            2017年以來,美國外資投資委員會針對中國企業赴美投資并購行為進行投資安全審查,以國家安全審查作為WTO例外原則頻繁使用,中國諸多赴美收購交易受阻。美國為維護其技術領先地位與國家安全利益,提升其外資委員會效率,2018年6月通過《外國投資風險審查現代化法案》,進一步擴大審查范圍,增加安全考量因素,擴大總統授權,繼續強調對國有資本的審查。議案新增“特別關注國家”中國,重新界定“關鍵技術”術語,從行政與立法雙重角度應對中國。同時針對中國向WTO組織投訴美國,2018年7月特朗普命令起草《美國公平與互惠關稅法》,醞釀通過國內法案的形式將WTO邊緣化。若該法案通過,將為美國對中國5000億美元貿易欺詐打下基礎。為了避免貿易戰傷敵一千,自傷八百,美國貿易代表辦公室就已經生效的301措施涵蓋的產品,允許美國利益相關方就某稅則號項下的特定產品申請豁免,進行“減法”避免自身更大傷亡。2019年5月13日,美國宣布啟動對剩余約3000億美元中國輸美商品加征關稅的程序。其加征關稅可申請排除的商品主要在于美國協調關稅表(HTSUS)818個8位子目的自2018年7月6日起生效的、價值年貿易額約340億美元的加征關稅的商品,美國繼續保持加征關稅的原有目錄,以期進一步壓制中國產業。自2018年貿易摩擦伊始,特朗普也通過補償的辦法做加法,向美國農民提供120億元貿易戰補貼,向受影響農民支付現金收購水果、蔬菜、牛肉等再發放給窮人,另外通過向農民提供貸款或在緊急情況下收購農產品,緩沖中國反制措施帶來的壓力。

                                            美國通過貿易加征關稅,制裁加豁免的手段造成中美貿易順差國與利潤國不一致的格局,即“順差記在中國,利潤落在歐美”。中國出口到美國的,很大成分比例是蘋果手機、通用汽車等這些美國跨國公司在中國的產品。特朗普的減稅初衷就是為了讓這些跨國企業回歸美國本土,調整跨國公司收益分配,回籠跨國公司稅收,創造就業崗位,調整投資收益分配是特朗普經濟政策核心。為了平衡該利益,允許企業申請豁免的理由與“中國制造2025”或產業計劃項目相關度作為重要考量因素,達到一箭雙雕的效果。美國通過司法立法行政多重手段演變成應對“中國經濟掠奪性”合法合理的借口。

                                            (二)美國征稅清單背后連環攻擊及全面圍堵

                                            500億美元加稅清單實施之前,先以制裁中興做了技術封鎖的實驗石,形成技術震懾,進而對航空航天設備、高鐵裝備、新一代信息技術、農機裝備、數控機床和工業機器人、生物醫藥和醫療器械、新能源和新材料、船舶和海工裝備等與中國制造2025相關的產業加征25%關稅,形成全面封鎖之勢。從美國對華2000億美元擬征稅清單分析總體來看,全面震懾的重點在于行業“斬首”行為,以期造成嚴重直接損害。從2017年中美貿易數據來看,2017年美國自中國的進口商品以機電產品為主,進口值2566.3億美元,占美國自中國進口總額的50.8%,增長13.4%。其中,電機和電氣產品進口1470.0億美元,增長14.0%;機械設備進口1096.3億美元,增長12.5%。2000億200頁清單中占10頁以上篇幅就包含貴金屬類、制造業、輕工業類這三大類,這是美國打擊的主要方向,也是美國在貿易摩擦中做減法的體現。針對美方上述措施,中國依照國際法基本原則,決定對原產于美國的5207個稅目約600億美元商品,加征5%-25%四檔稅率的關稅,以期實現對自美進口產品的影響的精準打擊。中國對美國進口的主要商品為運輸設備、機電產品、植物產品和化工產品,2017年進口295.1億美元、250.0億美元、149.3億美元和111.9億美元,占進口總額的22.6%、19.2%、11.5%和8.6%,變動幅度分別為14.8%、5.3%、-10.7%和15.9%。對中國產業技術具有重要影響的運輸設備、機電設備并未納入高關稅額度范圍,可以進一步保證產業安全體系構建。我們精準反擊美加征20%和25%關稅商品清單,多和農業、生活必需品息息相關,以期實現貿易摩擦緩解。

                                            美國征稅清單計劃步驟究其原因在于美國想對中國形成技術封鎖以及以逆轉國際貿易逆差為借口來達到遏制“中國制造2025”等戰略的實施。金融危機之后美國逐漸發現中美雙方貿易關系逐漸趨向于對等,部分原先具有互補、互利性的行業逐漸向競爭性發展。據中國商務部統計,2017年美國對中國出口額前4位的商品分別為運輸設備、機電產品、植物產品和化工產品,2018年美國對中國出口的主要商品,其中運輸設備中,航空航天器出口182.2億美元,增長12.0%;機電產品、化工產品和光學鐘表醫療設備中出口增長8.1%、10.8%和11.0%。2017年中國對美國出口額前4位的商品分別為機電產品、家具玩具及雜項制品、紡織品及原料和賤金屬及制品,2018年中國對美國出口電機和電氣產品增長3.3%;機械設備增長6.4%。家具玩具、紡織品和原料和賤金屬及制品分別居美國自中國進口商品的第二、第三和第四位,2018年進口649.3億美元、405.0億美元和282.0億美元,占美國自中國進口總額的12.0%、7.5%和5.2%,增長7.3%、3.9%和10.9%。中國的家具玩具和鞋靴傘等輕工產品占美國進口市場的60.9%和56.2%,中國同時也是美國機電產品、紡織品及原料、賤金屬及制品、塑料橡膠和陶瓷玻璃的首位進口來源國。從貿易結構產品類別上來講二者不無直接沖突,反而能形成互補狀態,中美貿易失衡原因是美國在技術出口管制政策上,這是對華長期貿易逆差主要原因,所以依據技術優勢搞貿易脅迫,500億美元直接針對“中國制造2025”,以期形成貿易脅迫效果。

                                            (三)利用WTO平臺“美國優先”大行其道

                                            特朗普引發中美貿易摩擦之際,在2018年的七國集團峰會中尋求G7國家之間零關稅、零壁壘、零補貼并反對貿易保護主義,意圖實現西方經濟一體化。對歐盟又拉又打,中美貿易摩擦之初,歐盟被列入加征關稅豁免名單,從6月1日開始,美國對歐盟進口的鋼鋁產品開始加征關稅。7月6日日本與歐盟簽訂“經濟伙伴關系協定”,該協定占全球貿易規模的30%,歐盟隨即出臺了一份價值28億歐元的反制清單,7月25日,美國歐盟和解,特朗普意圖貿易上孤立中國圍堵中國。美國、日本、歐盟這三個經濟總量超過全球55%的國家實現經濟一體化,WTO不可避免的被邊緣化。同時利用WTO對中國的產業政策進行攻擊。5月8日的WTO總理事會會議上,中國提出上訴機構成員遴選、美國在“232條款”下對鋼鋁產品的措施、美國《1974年貿易法》“301條款”等議題,對美國進行投訴。美方再次引用“301報告”作為其行動的依據,進一步強化其國內條款。7月26日美兩國攻擊中國現行各種具有“中國特色”的產業政策和貿易政策,并指責中國未能履行WTO的義務。同時利用WTO規則主動在WTO發起一系列訴訟,就對各成員國有影響的中國貿易政策發難,從而形成貿易包圍之勢。如DS542主要針對中國知識產權的訴訟,美國發起后,日本、歐盟、烏克蘭、沙特和中國臺北要求加入。在WTO貿易爭端解決機制運行上,美國阻撓新法官遴選,2018年12月10日之后,WTO上訴機構將僅剩下1名法官,使其無法運作從而將導致整個爭端解決機制癱瘓。2019年5月28日,上訴機構前主席范登博舍法官在日內瓦發表告別演說時指出,“大多數世界貿易組織成員國不希望國際貿易沒有規則,或者更準確地說,不希望國際貿易的規則由爭議中最強大的一方所決定”。美國對于WTO 平臺的利用是既利用又控制,以期將WTO 組織變為其傀儡機構,為其自身利益代言。

                                            美國將WTO作為貿易戰的手段,而不是作為貿易摩擦解決的平臺,通過構建發達國家自由貿易一體化,重構美國國內政治經濟與國際政治經濟之間的聯系,讓美國中下層更能獲得好處。歐盟與美國達成“終戰協議”,避免自己被制裁以外,擺脫歐債危機也是其考量要素。美國利用WTO理事會會議的機會對中國進行產業政策攻擊,從而對中國國際貿易關聯國形成一種示范效應,讓中國步入WTO爭端“群攻”的泥潭。

                                            三、中美貿易摩擦應對措施

                                            (一)邊打邊談,以跨國公司為緩沖打一套組合拳

                                            中美貿易摩擦總體戰略邊打邊談其有先例可循。20世紀80年代,美國與歐共體爆發關于柑橘的爭端。1985年11月1日,美國增加關稅的措施生效。1985年11月4日,歐共體針對美國檸檬和胡桃的反制措施生效,但雙方并未放棄談判和磋商,并在1986年8月10日就此問題達成協議。中美貿易摩擦與美歐貿易摩擦具有可類比性。美國對外施加的關稅,實際上是由美國國民在買單。自美國挑起貿易摩擦以來,美國國民正在越來越真切地感受到壓力:繼哈雷摩托“出逃”之后,鋼鋁征稅已經導致這兩種材料價格分別攀升了33%和11%,可口可樂、寶馬等公司分別宣布提高相關產品價格,美國消費者不得不面對包括休閑交通工具、飲料、啤酒在內的商品價格上漲。正如美國學者所言,“特朗普如果不削減關稅,美國之前所有的,從企業營業稅減稅以及減少監管所得到的發展上的優勢,包括各項節約和投資,都會被關稅政策抵消”。美國的關稅措施導致中國對美出口額下滑,2019年1月至4月同比下降9.7%,連續5個月下降。同時,由于中國不得不針對美國加稅采取加征關稅應對,美國對華出口連續8個月下降。中美經貿摩擦帶來的不確定性使兩國企業對開展投資合作持觀望態度,中國對美投資持續下滑,美國對華投資增速也明顯降低。據中國商務部有關數據統計,2018年中國企業對美直接投資57.9億美元,同比下降10%。2018年美國實際對華投資金額26.9億美元,增速從2017年的11%大幅回落至1.5%。中國可以拿美國的供應鏈終端產品為反制目標,務必精準打擊,讓美國中下層認識到中國的貿易力量,最終達成和解。2019年6月,美國商會督促特朗普結束與中國貿易摩擦,其宣稱,美國加征的關稅會讓美國在未來十年經濟損失超過1萬億美元。零售商沃爾瑪、塔吉特和J.Crew在內總共600家企業聯名致函警告,擬加征關稅將會導致美國200萬人失業,將會增加美國經濟走弱的風險。

                                            根據美國學者克魯曼的研究,在被美國加征關稅的500億美元中國出口產品中,73%是供美國企業使用的中間產品和資本品,加征關稅必然導致美國企業競爭力的下降。而這些產品中的70%是在華外資企業生產的,加征關稅必然導致這些企業包括美國企業利潤的下降。美國想通過對中國出口產品加征關稅打壓中國,到頭來,美國也會利益受損。

                                            (二)調整進口結構,減稅刺激內需來應對貿易戰壓力

                                            總體戰略選擇而言,刺激內需,緩解貿易摩擦外向壓力。中美貿易摩擦2000億關稅會進一步造成人民幣升值,通貨膨脹壓力進一步擴大,在原有房產、教育、醫療三大長期消費主力下,經濟疲軟進一步加劇。投資、外貿、內需這三駕馬車將繼續拉動內需發展。

                                            具體戰略而言,順應新趨勢加快市場準入改革和優化營商環境,調整進口結構,積極尋找中美貿易摩擦中的替代國,通過稅收反制,做好供給側改革頂端設計。首先中央政府可以使用外匯來建立一個貿易風險平準基金,來化解企業尋求替代貨源而產生溢價風險,鼓勵企業積極走出去,構建國際貿易利益共同體。其次深化改革變危為機,實行減稅政策,提高企業活力。減稅不僅惠及于企業,最終會反饋在物價與勞動者收入上,物價降低和收入增長,意味著消費頻率提升,從而刺激經濟發展,避免美國對中國消費疲軟的圍攻。在關鍵技術行業和領域,轉變過去過度依賴外貿補貼政策的積弊,引導行業在提質增效和結構優化上努力,將貿易爭端變危為機,以供給側改革帶動新一輪高水平的對內開放。

                                            具體操作而言,中美貿易摩擦會帶來新的一波“破產潮”,國有企業抗風險的能力相對來說較大,為避免民營企業沖擊破產,應實行補血政策。減稅發揮民營企業活力,尤其是中小企業活力,發揮中小企業在貿易活動中靈活多變的特點,做到中國國際貿易的遍地開花??傊?,應對美方發起貿易戰所帶來的壓力需要在下游多做文章,通過轉變制造業以及外貿發展方式,提高中國制造的不可替代效果。

                                            (三)利用WTO程序救濟,發揮在WTO框架下解決能動效果

                                            首先,中美貿易摩擦力爭在WTO框架解決,避免被美國邊緣化。充分利用WTO理事會的機會,進行中國產業政策的解說。

                                            其次,尋求WTO組織最大公約數,取得歐盟國家以及日本的諒解支持,以最大限度將美國構建美日歐盟的延緩,避免WTO的邊緣化。中國把自己的行為合理化,繼續參與和依靠多邊機制發展貿易,盡量要往全球化、自由貿易、多邊秩序上靠,把美國往反全球化、保護主義、單邊主義上推。

                                            總之,加強知識產權保護的立法和執行,從而避免301條款的國際沖擊。中國在尊重知識產權方面進行修改立法以及執法活動,加強知識產權保護。有關中美貿易摩擦中產業政策以及中美糾紛拉到WTO框架體系下來解決。積極發揮金磚國家、上合組織以及一帶一路倡議沿線國家,做好國際貿易的互聯互通。通過構建國際貿易命運共同體互通有無,優勢互補,把國內的機電產品、重工機械、建筑產品帶出去,形成互利共贏。

                                            注釋:

                                            ①301條款是美國貿易法中有關對外國立法或行政上違反協定、損害美國利益的行為采取單邊行動的立法授權條款。這一法律工具授權美國貿易代表可對他國“不合理”或“不公平”的貿易做法發起調查,并可在調查結束后建議美國總統實施加征關稅、限制進口等單邊制裁。

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